23/06/2014
Por Daniel Jelin, na VEJA.com:
Um dos argumentos de quem defende o decreto bolivariano de Dilma Rousseff – o de número 8.243, que estimula todos os órgãos da administração federal a abrigar conselhos de “representantes da sociedade civil” – é que o Brasil já conta com milhares de entidades desse tipo, em todas as camadas de governo. É verdade. Mas a experiência acumulada nesses fóruns não é nada animadora: eles têm muito pouco de “democrático” e um conceito bem particular do que seja “sociedade civil”.
O decreto foi assinado por Dilma há um mês. A pretensão de que uma “política nacional de participação social” pudesse ser implementada pelo Executivo numa canetada causou forte reação no Congresso. Oposição e base aliada ameaçaram barrar o decreto, mas o governo promete resistir. Gilberto Carvalho, secretário-geral da Presidência e czar dos movimentos sociais no Planalto, alega questões de princípio (o desejo de “fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas”), mas, num ano eleitoral, é evidente o propósito de cooptar ou recooptar sindicatos, ONGs e outras organizações sociais para o projeto petista.
Febre dos conselhos
A multiplicação dos conselhos é um fenômeno induzido pela Constituição de 1988, numa aparente tentativa de reparar o déficit democrático de um país recém saído da ditadura. De 1930 a 1989, segundo o Ipea, foram criados apenas cinco conselhos federais no Brasil. Nos 20 anos seguintes, surgiram mais 26. Atualmente, são 40 – incluindo as comissões. Por exigência legal ou simplesmente inspirados nos colegiados federais, Estados e municípios também foram tomados por essa “febre conselhista”. Segundo o IBGE, 5553 cidades têm conselhos de saúde, 3784 do meio ambiente e 976 da mulher (dados de 2013); 1231 de política urbana, 5527 de assistência social, 1507 de segurança alimentar, 357 do transporte, 1798 da cultura e 642 da segurança pública (dados de 2012); 4718 da educação, 3240 da habitação e 195 do saneamento (dados de 2011).
A multiplicação dos conselhos é um fenômeno induzido pela Constituição de 1988, numa aparente tentativa de reparar o déficit democrático de um país recém saído da ditadura. De 1930 a 1989, segundo o Ipea, foram criados apenas cinco conselhos federais no Brasil. Nos 20 anos seguintes, surgiram mais 26. Atualmente, são 40 – incluindo as comissões. Por exigência legal ou simplesmente inspirados nos colegiados federais, Estados e municípios também foram tomados por essa “febre conselhista”. Segundo o IBGE, 5553 cidades têm conselhos de saúde, 3784 do meio ambiente e 976 da mulher (dados de 2013); 1231 de política urbana, 5527 de assistência social, 1507 de segurança alimentar, 357 do transporte, 1798 da cultura e 642 da segurança pública (dados de 2012); 4718 da educação, 3240 da habitação e 195 do saneamento (dados de 2011).
O formato mais comum de conselho não chega a ser uma jabuticaba, mas é bastante peculiar. O governo dá forma ao conselho, define suas funções e indica aproximadamente metade dos conselheiros. A escolha dos demais representantes é prerrogativa de ONGs, sindicatos e associações variadas, muitas delas direta ou indiretamente cacifadas pelo governo. É discutível quem representa o que nesses órgãos, mas é fato que o cidadão comum não tem palavra: não vota, nem pode ser votado. A participação, portanto, é indireta.
No papel
Os poderes de cada conselho variam bastante, de acordo com a força das entidades que atuam no setor e a disposição do governo em atendê-las. Os menos institucionalizados mal saem do papel. Segundo levantamentos do IBGE, a taxa de conselhos municipais que não tiveram uma única reunião nos 12 meses anteriores à pesquisa é de: 30% para segurança pública, 29% para transportes, 28% para política urbana e para direitos da mulher, 27% para habitação e segurança alimentar e 25% para cultura.
Os poderes de cada conselho variam bastante, de acordo com a força das entidades que atuam no setor e a disposição do governo em atendê-las. Os menos institucionalizados mal saem do papel. Segundo levantamentos do IBGE, a taxa de conselhos municipais que não tiveram uma única reunião nos 12 meses anteriores à pesquisa é de: 30% para segurança pública, 29% para transportes, 28% para política urbana e para direitos da mulher, 27% para habitação e segurança alimentar e 25% para cultura.
Já os conselhos mais institucionalizados podem ser bastante influentes. É o caso do Conselho Nacional do Meio Ambiente, um dos colegiados mais enraizados na máquina federal. É certo que o Conama não legisla, mas o que se delibera por lá tem ampla repercussão – e eventualmente força de lei. O Conama é notório pelo grande número de conselheiros: 108. São mais cadeiras do que o Senado (81) ou a Assembleia Legislativa de São Paulo (94). É um verdadeiro congresso, de fato, com “bancadas”, “frentes” e “oposição”. Não espanta que a maioria dos conselheiros (54%) aponte como principal entrave as “questões políticas alheias à agenda do Conselho”, segundo sondagem do Ipea de 2010. Uma evidência das facções do conselho: na mesma pesquisa, três resoluções são simultaneamente citadas por conselheiros como as mais positivas e as mais negativas do Conama.
Currículo e representatividade
Há gente séria no Conama, indicada por entidades idem. O problema não é exatamente currículo, mas representatividade. Os estados têm todos o mesmo peso, uma única vaga. Regiões também, cada qual com duas cadeiras para os ambientalistas e uma para representar as prefeituras. Cada ministério, cada secretaria e cada uma das Forças Armadas têm uma vaga garantida. Ibama, centrais sindicais, Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental e Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) também. Empresas têm oito lugares. Tudo somado, o governo tem folgada maioria (72% das vagas).
Há gente séria no Conama, indicada por entidades idem. O problema não é exatamente currículo, mas representatividade. Os estados têm todos o mesmo peso, uma única vaga. Regiões também, cada qual com duas cadeiras para os ambientalistas e uma para representar as prefeituras. Cada ministério, cada secretaria e cada uma das Forças Armadas têm uma vaga garantida. Ibama, centrais sindicais, Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental e Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) também. Empresas têm oito lugares. Tudo somado, o governo tem folgada maioria (72% das vagas).
Em entrevistas ao Ipea, a grande maioria dos conselheiros do Conama se gaba de contribuir para a melhoria da gestão ambiental e de manter constante contato com o segmento que diz representar. No dia a dia, a história é outra. Dos 108 representantes titulares, só 10 compareceram às três reuniões plenárias de 2014. Na última, uma convocação extraordinária para concluir o encontro anterior encerrado por falta de quórum, havia apenas 26 titulares. E, embora haja dois suplentes para cada titular, 38 cadeiras ficaram vazias. Por faltar repetidamente, três representantes perderam temporariamente o direito a voto. “É decepcionante demais”, conta um dos poucos conselheiros assíduos, para quem o órgão atravessa uma crise de legitimidade. “O Conama parou.”
“Voando”
Os assuntos do Conama nem sempre são fáceis de acompanhar. Um dos temas que mais ocuparam o conselho, e cujas indefinições ajudam a explicar o esvaziamento das plenárias, são os desdobramentos da lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, de 2010, e do decreto que a regulamentou (criando, de quebra, mais dois comitês…). Um dos titulares com seguidas faltas no Conama reconhece não entender o que “o pessoal das ONGs” discute por lá. “Eu passo o dia ‘voando’”, admite.
Os assuntos do Conama nem sempre são fáceis de acompanhar. Um dos temas que mais ocuparam o conselho, e cujas indefinições ajudam a explicar o esvaziamento das plenárias, são os desdobramentos da lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, de 2010, e do decreto que a regulamentou (criando, de quebra, mais dois comitês…). Um dos titulares com seguidas faltas no Conama reconhece não entender o que “o pessoal das ONGs” discute por lá. “Eu passo o dia ‘voando’”, admite.
Não é só no Conama que os conselheiros passam o dia “voando”. Segundo pesquisa do Ipea de 2013 com mais de 700 conselheiros da administração federal, a maioria deles (61,5%) está convicta de que os temas abordados são compreendidos apenas parcialmente pelo colegiado, e 6,7% acham que os assuntos simplesmente não são assimilados. Nos órgãos que lidam com questões de infraestrutura e recursos naturais, apenas 18,9% afirmam que os assuntos discutidos são plenamente entendidos no conselho.
Dominado
A “governança da internet”, da qual o governo federal subitamente descobriu se orgulhar, é um exemplo de como os mecanismos de participação social podem ser distorcidos. Criado em 1995, o Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) é o órgão encarregado de formular diretrizes para a tal governança. Foi de lá que saíram as linhas gerais do Marco Civil da Internet – bem traçadas, diga-se. Desde 2003, o CGI.br segue aproximadamente o desenho previsto no decreto de Dilma: sociedade civil e governo encontram ali representações “paritárias” – na verdade a sociedade civil tem um peso pouquinho maior, 11 a 9 cadeiras. Tanto os atos da secretaria como a escolha de seus membros passam por processos “públicos” e “transparentes”, uma vez que ganham divulgação no próprio site do CGI.br.
A “governança da internet”, da qual o governo federal subitamente descobriu se orgulhar, é um exemplo de como os mecanismos de participação social podem ser distorcidos. Criado em 1995, o Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) é o órgão encarregado de formular diretrizes para a tal governança. Foi de lá que saíram as linhas gerais do Marco Civil da Internet – bem traçadas, diga-se. Desde 2003, o CGI.br segue aproximadamente o desenho previsto no decreto de Dilma: sociedade civil e governo encontram ali representações “paritárias” – na verdade a sociedade civil tem um peso pouquinho maior, 11 a 9 cadeiras. Tanto os atos da secretaria como a escolha de seus membros passam por processos “públicos” e “transparentes”, uma vez que ganham divulgação no próprio site do CGI.br.
A eleição do CGI.br tem a fórmula da maioria dos conselhos: só as entidades pré-cadastradas participam. Segundo as regras do comitê, essas associações devem ter CNPJ e dois anos de atividade – em comparação, o decreto 8.243 é bem mais temerário, prevendo a participação de “coletivos, movimentos sociais institucionalizados ou não institucionalizados, suas redes e suas organizações”, o que seria absolutamente impossível de fiscalizar.
A última eleição, em fins de 2013, demonstrou a fragilidade desse modelo. Para surpresa e mal estar do comitê, o colégio eleitoral foi subitamente dominado por cooperativas de pequenos agricultores, associações comunitárias e assentamentos da Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte com pouca ou nenhuma ligação com os temas do comitê. De 234 entidades inscritas, pelo menos 130 provinham dos grotões. O candidato mais votado por esta sociedade civil preside uma ONG de inclusão digital em João Pessoa (PB), não enxerga manipulação no processo eleitoral e diz que os concorrentes fazem o mesmo: “fui mais eficiente”. Com algum idealismo, pode-se torcer para que a próxima eleição seja mais disputada, diluindo esse tipo de distorção. O risco mais palpável, contudo, é o de afastar do comitê os representantes, digamos, menos atirados.
Panaceia
As limitações dos conselhos não significam, é claro, que não haja inteligência na chamada “sociedade civil organizada” ou que a única forma de participação democrática seja o processo eleitoral. Mas sua adoção não pode ser deslumbrada – ou ardilosa, como o decreto 8.243. O cientista social Rafael Cortez, da consultoria Tendências, lembra que “participação social” não é panaceia para aumentar a eficiência das políticas públicas – uma medida decidida por muitos “participantes” nem sempre é sábia.
As limitações dos conselhos não significam, é claro, que não haja inteligência na chamada “sociedade civil organizada” ou que a única forma de participação democrática seja o processo eleitoral. Mas sua adoção não pode ser deslumbrada – ou ardilosa, como o decreto 8.243. O cientista social Rafael Cortez, da consultoria Tendências, lembra que “participação social” não é panaceia para aumentar a eficiência das políticas públicas – uma medida decidida por muitos “participantes” nem sempre é sábia.
Uma função que esses colegiados poderiam desempenhar com alguma eficácia é a de servir como uma espécie de câmara de eco das políticas públicas. Com isso, os gestores não precisam esperar as eleições para sondar as expectativas dos diversos setores da sociedade e conhecer a repercussão de uma iniciativa. A maioria dos conselhos no Brasil, contudo, vai muito além: eles efetivamente têm poder de decisão, o que exige desenhos institucionais muito mais cautelosos. Para tanto, Cortez alerta, os colegiados devem primar pela prestação de contas, para que o restante da sociedade possa monitorar as decisões tomadas, e pela total independência entre as partes, para impedir a cooptação das entidades.
Mais controle
É verdade, como disse o ministro da Casa Civil, Aloizio Mercadante, que o decreto não cria conselhos. Mas é um incentivo e tanto. O texto manda que todo órgão e entidade da administração federal, direta e indireta, “considere” sua adoção – ou a de outra instância prevista no texto (comissões, conferências, “mesas” etc). Seja qual for o resultado desta “consideração”, o texto prevê relatórios anuais sobre a implementação desta “política nacional de participação social”.
É verdade, como disse o ministro da Casa Civil, Aloizio Mercadante, que o decreto não cria conselhos. Mas é um incentivo e tanto. O texto manda que todo órgão e entidade da administração federal, direta e indireta, “considere” sua adoção – ou a de outra instância prevista no texto (comissões, conferências, “mesas” etc). Seja qual for o resultado desta “consideração”, o texto prevê relatórios anuais sobre a implementação desta “política nacional de participação social”.
E quem “aconselha” os “conselheiros”? A resposta, pelo que se entende do decreto, é: o próprio Gilberto Carvalho. Cabem à sua secretaria “orientações”, “coordenações” e “avaliações” do programa, por meio dos palavrosos Sistema Nacional de Participação Social, Comitê Governamental de Participação Social e Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, todos de franca inspiração bolivariana. O que se pode esperar desse sistema é mais “controle social”, diretriz fixada no decreto e pretensão declarada de um a cada quatro conselheiros da administração federal. O que se entende por “controle social” não é consenso entre acadêmicos. Mas já se sabe o que o PT pensa disso, a julgar por sua cruzada para patrulhar a imprensa por meio de certo “controle social da mídia”.
Pretexto
Essa multiplicação de conselhos populares por decreto pode satisfazer as panelinhas do terceiro setor, incrustando de ONGs a máquina pública; pode atender às conveniências do Planalto, amansando os movimentos sociais em ano de eleição; pode corresponder aos devaneios dos “conselhistas”, para quem os colegiados são um fim em si mesmo; pode até, é claro, resultar em um ou outro conselho funcional. Mas nada disso tem a ver com “aprofundar a democracia” – que é, como se sabe, o pretexto dos autoritários para subverter o regime.
Essa multiplicação de conselhos populares por decreto pode satisfazer as panelinhas do terceiro setor, incrustando de ONGs a máquina pública; pode atender às conveniências do Planalto, amansando os movimentos sociais em ano de eleição; pode corresponder aos devaneios dos “conselhistas”, para quem os colegiados são um fim em si mesmo; pode até, é claro, resultar em um ou outro conselho funcional. Mas nada disso tem a ver com “aprofundar a democracia” – que é, como se sabe, o pretexto dos autoritários para subverter o regime.
3 DE JUNHO DE 2014
Marina Silva apoia decreto bolivariano da Dilma. Ela saiu do PT, mas o PT não saiu dela.
Leia este post para conhecer o decreto golpista da Dilma.
A pré-candidata à Vice-Presidência pelo PSB, Marina Silva, elogiou a proposta do governo federal para a criação de uma política nacional de participação social. Para ela, a proposta é uma inovação na gestão pública que, ainda que possa ter um caráter eleitoreiro, veio “antes tarde do que nunca”.
Marina defendeu a iniciativa por trazer maior participação popular às decisões do governo. Ao fim de uma visita às instalações da ONG Afroreggae, na favela de Vigário Geral, zona norte do Rio, ao lado do pré-candidato do PSB à Presidência, Eduardo Campos, ela afirmou que tentou implementar medidas nesse sentido quando era ministra do Meio Ambiente, durante o governo Luiz Inácio Lula da Silva.
A proposta para a criação de uma política nacional de participação social, propõe consultas públicas antes da tomada de decisões do governo envolvendo, por exemplo, grandes obras.
Questionado sobre o mesmo tema minutos antes, Campos foi cauteloso e evitou críticas ou elogios à proposta. Ele afirmou que ainda estuda a medida e não faria neste momento nenhum pronunciamento sobre o tema. “Estou fazendo uma análise aprofundada do documento para fazer um pronunciamento nos próximos dias”, disse Campos.
Capivaras estavam nadando no centro de Rio do Sul (Foto: Orlando Pereira/Divulgação)
